Schulverwaltungsreform

(b&w 10/07
Seite 8ff)

Weitere Infos unter:
www.gew-bw.de/
Schulverwaltung.html

„Zum Sterben zu viel, zum Leben zu wenig“

Schulverwaltungsreform: Setzt sich die Position der GEW auf Beibehaltung der Schulverwaltung als Sonderbehörde auch bei den politisch Verantwortlichen durch?
Vier verschiedene Ansätze sind möglich.

„Zum Sterben zu viel, zum Leben zu wenig,“ sagt ein Schulrat, der in einem der Mini-Schulämter in einem Landratsamt arbeitet und jeden Tag spürt, dass er den umfassenden und vielfältigen Aufgaben nicht mehr gerecht werden kann. Mit ihm sind 94 Prozent der Kolleg/innen in den unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden der Auffassung, dass sich die Qualität der Schulverwaltung durch die Verwaltungsstrukturreform nicht verbessert hat. Die schulischen Hauptpersonalräte stellen fest, dass die Schulverwaltung personell und fachlich nicht mehr in der Lage ist, die notwendigen Unterstützungsleistungen für die Schulen und Lehrkräfte anzubieten (Ergebnisse einer Mitarbeiterbefragung des HPR außerschulischer Bereich beim KM, siehe b&w 4/2007).

Dies passiert in einer Zeit, in der die Bildungsleistungen unseres Landes nachhaltig verbessert werden müssen, in der die zurückgehenden Schülerzahlen eine innovative, integrative Optionen mit einschließender Schulstrukturentwicklung erfordert und in der bei individuellen Schulprofilen auf die Vergleichbarkeit der schulischen Leistungen geachtet werden muss. Der Verfassungsauftrag – „Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates“ (GG, Art. 7) – kann mit den derzeit gravierenden strukturellen Problemen in der Schulverwaltung nicht erfüllt werden. Aus dem nebenstehenden „Evaluationsquiz“ wird deutlich, dass die Position der GEW auf Beibehaltung der Schulverwaltung als Sonderbehörde (b&w 7/8, 2003) in der Zwischenzeit auch von Führungspersonen der CDU als denkbare Alternative angesehen wird. Wie es ausgeht, ist beim Abfassen dieses Artikels zwar noch nicht abzusehen, doch sollten die Alternativen einer Weiterentwicklung der Schulverwaltungsstrukturen bewusst gemacht werden. Immerhin haben drei ursächliche Entwicklungen zum derzeitigen Ergebnis geführt:

Allein von 1993 bis Ende bis 2003 sind fast 16 Prozent der Stellen in der Schulverwaltung gestrichen worden. Weitere 20 Prozent sollen für die Erbringung der Effizienzrendite im Rahmen der Verwaltungsreform abgebaut werden. Damit wird die Schulverwaltung bis zum Jahre 2011 kaputt gespart, selbst wenn nicht die volle Einsparquote erbracht werden müsste. Wie soll die Dienst- und Fachaufsicht, Beratung, Fortbildung und die Weiterentwicklung von fast 2.400 Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen mit über 73.000 Lehrer/innen von 172 Schulräten in den unteren Schulaufsichtsbehörden geleistet werden? Dies kann nicht funktionieren, wie viele Entwicklungen in letzter Zeit zeigen.

Auch in den oberen Schulaufsichtsbehörden in den Regierungspräsidien ist mit dieser stark reduzierten Personalausstattung eine effiziente und effektive Arbeit nicht mehr zu leisten. Hinzu kommt, dass die neue Struktur (Referatsorganisation) nicht zu den wahrzunehmenden Aufgaben passt. Die Ansprechbarkeit für Lehrer/Eltern usw. hat sich durch die Verwaltungsreform deutlich verringert.

Durch die Verwaltungsreform sind aus den bisher 30 Staatlichen Schulämtern per Eingliederung in die Stadt- und Landkreise 44 Ämter geworden. Als Folge haben bereits 20 Ämter drei und weniger Schulräte. Viele Ämter haben keine Fachleute mehr für alle Schularten und sind damit nicht voll arbeitsfähig. Die bisher hohe Fachlichkeit der unteren Schulaufsichtsbehörden ist verloren gegangen, trotz des großen Engagements der Schulrät/innen.
Gerade die Kritik an zu vielen kleinen Ämtern ist in bemerkenswerter Weise auf der DGB-Veranstaltung zur Verwaltungsreform „Evaluiert – was nun?“ von allen Beteiligten (Landtagsabgeordnete aller Landtagsfraktionen, MD Arnold vom Innenministerium, Gewerkschaftsvertretern und Personalräten) geteilt worden. Diese Kritik schließt jedoch nicht aus, dass es in größeren Schulämtern gelungen ist, die möglichen positiven Synergieeffekte zu anderen Ämtern im Landratsamt zu nutzen.
Die Eingliederung der unteren und oberen Schulaufsichtsämter hat zusätzliche Hierarchieebenen geschaffen. Die Postwege sind länger und die Arbeitsabläufe sind komplexer geworden. Einzelne Eingriffe von Landräten und Dezernenten in die Fachlichkeit der Schulverwaltung haben die Qualität schulaufsichtlichen Handelns geschmälert. Als Erkenntnis bleibt, dass sich die dialogische Schulverwaltungskultur nicht ohne weiteres mit dem üblichen Verwaltungshandeln in Einklang bringen lässt.

Welche grundsätzlichen Möglichkeiten gibt es?

Schulverwaltung wird wieder eine Sonderbehörde. Diese Lösung orientiert sich am sog. Hesse-Gutachten zu einer Verwaltungsreform in Baden-Württemberg (1), das insgesamt durchaus eine Eingliederung der Sonderbehörden befürwortet. Für den Verwaltungswissenschaftler Prof. Dr. Hesse stellt die Schulverwaltung den einzigen Sonderfall dar, der den Verbleib im staatlichen Bereich als Sonderbehörde rechtfertigt. Hesse argumentiert, bei der Schulverwaltung geht es um die Erfüllung eines Verfassungsauftrages und der damit verbundenen Aufgabe, auf die Einhaltung einheitlicher Maßstäbe im Schulwesen zu achten. Die Rückkehr zur eigenständigen Schulverwaltung sollte jedoch mit einer deutlichen horizontalen und vertikalen Straffung der staatlichen Schulaufsicht verbunden werden: Auf 20-24 (jetzt 44) untere und eine (bisher 4) obere Schulaufsichtsbehörde. Die Vorteile dieser Lösung liegen auf der Hand: Ein durchgehender fachlicher Strang der Schulverwaltung bündelt die Fachkompetenzen in wesentlich weniger Ämtern, wobei sich die obere Schulaufsichtsbehörde im wesentlichen auf Personalverwaltungsaufgaben konzentriert, während die Aufgaben der inhaltlichen Weiterentwicklung des Schulwesens und die Schulaufsicht soweit möglich für alle Schularten nach unten verlagert werden.

Einführung von Regionalschulämtern mit einer Schulverwaltungsebene weniger. Dies schlägt die GEW seit Jahren vor: Auflösung einer Schulverwaltungsebene und stattdessen Schaffung von 12-16 Regionalschulämtern, die jeweils für alle Schularten zuständig sind und direkt dem Kultusministerium (KM) unterstellt sind. Diese bündeln die Aufgaben und die Personalressourcen und ermöglichen z.B. eine dringend notwendig regionale Schulentwicklungsplanung über die Schularten und Gemeinden hinweg, um ein ausgewogenes, tragfähiges Angebot für alle Regionen des Landes zu sichern, einschließlich integrativer Schulformen. Dies lässt sich mit Regionalschulämtern, in denen alle Schularten vertreten sind, besser lösen, außerdem gibt es keine Doppelbefassungen und dann flachere Hierarchien.

Ausbau von land- und stadtkreisübergreifenden Zuständigkeiten und Kooperationen zwischen den unteren Schulaufsichtsbehörden. Dieser Ansatz will die derzeitigen Strukturprobleme der kleinen Ämter durch Aufgabenzuweisungen oder verbesserte Kooperationen zwischen den Kreisen in den bestehenden Strukturen lösen. Bereits jetzt ist es möglich, dass untere Schulaufsichtsbehörden durch eine Rechtsverordnung mit einer echten Zuständigkeitsverlagerung (Vor-Ort-Zuständigkeit) kreisübergreifend tätig werden, indem Teilaufgaben übertragen werden (§33, Abs.3 SchulG). Auch ist bereits möglich, dass zwischen den Staatlichen Schulämtern bei den Bürgermeisterämtern der Stadtkreise und den Landratsämtern gemeinsame Dienststellen (§ 13 a Landesverwaltungsgesetz) eingerichtet werden, die auch gemeinsam räumlich untergebracht sein können. Allerdings bleibt dabei die jeweilige Zuständigkeit der Dienststelle erhalten. Damit hat es ein Schulrat praktisch mit zwei Zuständigkeiten zu tun, je nachdem in welchem Kreis er tätig wird – im Sonderschulbereich eine nicht zu lösende Aufgabe, weil die Strukturen und Arbeitsweisen z.B. der Jugendämter in den Landratsämtern sehr unterschiedlich sind. Beide Modelle tragen nicht weit, weil es rechtlich gesehen weiterhin bei 44 unteren Schulaufsichtsbehörden bleibt. Außerdem können Kooperationsvereinbarungen von den Kreisen wieder geändert bzw. aufgehoben werden.

Eine Verbesserung der Arbeit in den Schulverwaltungen der unteren Ebene kann es in den bestehenden Verwaltungsstrukturen nur geben, wenn die jetzt 44 unteren Schulaufsichtsbehörden in 35 Landkreisen und 9 Stadtkreisen auf 20-24 Ämter reduziert werden, in denen mindestens 4 Schulräte (für jede Schulart) und ein/e Amtsleiter/in arbeiten. Eine solche echte Reduzierung der Standorte kann nur mit einer Rechtsverordnung der Landesregierung realisiert werden, der gesamte Aufgabenbestand einer unteren Schulaufsichtsbehörde auf einen anderen Landkreis übertragen wird, also eine sog. Vor-Ort-Zuständigkeit, eingerichtet wird. Wenn dann ein Schulrat für Schulen in einem anderen Kreis tätig wird, unterliegt er nicht den Weisungen der Amtsleitung dieses Landratsamtes, sondern nur dem eigenen Landratsamt.

Angliederung einer auf 20-24 reduzierten Zahl von unteren Schulaufsichtsbehörden an die Landratsämter. Bei dieser Lösung behielten die Ämter – wie bei den Stadtkreisen – ihre Eigenständigkeit und deren Zahl und Standorte können vom KM festgelegt werden. Die Einheitlichkeit schulaufsichtlichen Handelns bliebe erhalten.

Welche Lösung ist anzustreben, damit die Schulverwaltung wieder voll arbeitsfähig wird?
Die GEW fordert die Rückkehr zu einer eigenständigen Schulverwaltung mit der Begründung, wie sie Prof. Dr. Hesse gibt: Der Verfassungsauftrag fordert eine Schulverwaltung, die als Sonderverwaltung voll dem KM untersteht und damit den vollständigen und unmittelbaren Zugriff (Fach- und Dienstaufsicht) hat. Nur so kann eine einheitliche und vergleichbare Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung der Schulen erreicht werden. So wie der Lehrerbereich im Kultusbereich verbleibt, muss auch das Personal der Schulverwaltung im Kultusbereich verbleiben. Schulräte und Lehrer wissen, dass es gute Schulen nur mit einer guten Schulverwaltung geben kann. Dazu gehört auch, dass die Schulverwaltung genügend Personal hat. Das heißt, dass die im Zuge der Verwaltungsreform geplanten Stellenstreichungen verhindert bzw. rückgängig gemacht werden müssen.

Gert Knödler, Vors. Fachgruppe Schulaufsicht, Schulverwaltung, Seminare in der GEW und Mitgl. im HPR außerschulischer Bereich

Anmerkung:
(1) Professor Dr. Joachim Jens Hesse: Regierungs- und Verwaltungsreform in Baden-Württemberg. Gutachten im Auftrag des Finanzwissenschaftlichen Instituts des Bundes der Steuerzahler Baden-Württemberg e.V. Seite 174.

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„Zum Sterben zu viel, zum Leben zu wenig“

Schulverwaltungsreform: Setzt sich die Position der GEW auf Beibehaltung der Schulverwaltung als Sonderbehörde auch bei den politisch Verantwortlichen durch?
Vier verschiedene Ansätze sind möglich.

„Zum Sterben zu viel, zum Leben zu wenig,“ sagt ein Schulrat, der in einem der Mini-Schulämter in einem Landratsamt arbeitet und jeden Tag spürt, dass er den umfassenden und vielfältigen Aufgaben nicht mehr gerecht werden kann. Mit ihm sind 94 Prozent der Kolleg/innen in den unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden der Auffassung, dass sich die Qualität der Schulverwaltung durch die Verwaltungsstrukturreform nicht verbessert hat. Die schulischen Hauptpersonalräte stellen fest, dass die Schulverwaltung personell und fachlich nicht mehr in der Lage ist, die notwendigen Unterstützungsleistungen für die Schulen und Lehrkräfte anzubieten (Ergebnisse einer Mitarbeiterbefragung des HPR außerschulischer Bereich beim KM, siehe b&w 4/2007).

Dies passiert in einer Zeit, in der die Bildungsleistungen unseres Landes nachhaltig verbessert werden müssen, in der die zurückgehenden Schülerzahlen eine innovative, integrative Optionen mit einschließender Schulstrukturentwicklung erfordert und in der bei individuellen Schulprofilen auf die Vergleichbarkeit der schulischen Leistungen geachtet werden muss. Der Verfassungsauftrag – „Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates“ (GG, Art. 7) – kann mit den derzeit gravierenden strukturellen Problemen in der Schulverwaltung nicht erfüllt werden. Aus dem nebenstehenden „Evaluationsquiz“ wird deutlich, dass die Position der GEW auf Beibehaltung der Schulverwaltung als Sonderbehörde (b&w 7/8, 2003) in der Zwischenzeit auch von Führungspersonen der CDU als denkbare Alternative angesehen wird. Wie es ausgeht, ist beim Abfassen dieses Artikels zwar noch nicht abzusehen, doch sollten die Alternativen einer Weiterentwicklung der Schulverwaltungsstrukturen bewusst gemacht werden. Immerhin haben drei ursächliche Entwicklungen zum derzeitigen Ergebnis geführt:

Allein von 1993 bis Ende bis 2003 sind fast 16 Prozent der Stellen in der Schulverwaltung gestrichen worden. Weitere 20 Prozent sollen für die Erbringung der Effizienzrendite im Rahmen der Verwaltungsreform abgebaut werden. Damit wird die Schulverwaltung bis zum Jahre 2011 kaputt gespart, selbst wenn nicht die volle Einsparquote erbracht werden müsste. Wie soll die Dienst- und Fachaufsicht, Beratung, Fortbildung und die Weiterentwicklung von fast 2.400 Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen mit über 73.000 Lehrer/innen von 172 Schulräten in den unteren Schulaufsichtsbehörden geleistet werden? Dies kann nicht funktionieren, wie viele Entwicklungen in letzter Zeit zeigen.

Auch in den oberen Schulaufsichtsbehörden in den Regierungspräsidien ist mit dieser stark reduzierten Personalausstattung eine effiziente und effektive Arbeit nicht mehr zu leisten. Hinzu kommt, dass die neue Struktur (Referatsorganisation) nicht zu den wahrzunehmenden Aufgaben passt. Die Ansprechbarkeit für Lehrer/Eltern usw. hat sich durch die Verwaltungsreform deutlich verringert.

Durch die Verwaltungsreform sind aus den bisher 30 Staatlichen Schulämtern per Eingliederung in die Stadt- und Landkreise 44 Ämter geworden. Als Folge haben bereits 20 Ämter drei und weniger Schulräte. Viele Ämter haben keine Fachleute mehr für alle Schularten und sind damit nicht voll arbeitsfähig. Die bisher hohe Fachlichkeit der unteren Schulaufsichtsbehörden ist verloren gegangen, trotz des großen Engagements der Schulrät/innen.
Gerade die Kritik an zu vielen kleinen Ämtern ist in bemerkenswerter Weise auf der DGB-Veranstaltung zur Verwaltungsreform „Evaluiert – was nun?“ von allen Beteiligten (Landtagsabgeordnete aller Landtagsfraktionen, MD Arnold vom Innenministerium, Gewerkschaftsvertretern und Personalräten) geteilt worden. Diese Kritik schließt jedoch nicht aus, dass es in größeren Schulämtern gelungen ist, die möglichen positiven Synergieeffekte zu anderen Ämtern im Landratsamt zu nutzen.
Die Eingliederung der unteren und oberen Schulaufsichtsämter hat zusätzliche Hierarchieebenen geschaffen. Die Postwege sind länger und die Arbeitsabläufe sind komplexer geworden. Einzelne Eingriffe von Landräten und Dezernenten in die Fachlichkeit der Schulverwaltung haben die Qualität schulaufsichtlichen Handelns geschmälert. Als Erkenntnis bleibt, dass sich die dialogische Schulverwaltungskultur nicht ohne weiteres mit dem üblichen Verwaltungshandeln in Einklang bringen lässt.

Welche grundsätzlichen Möglichkeiten gibt es?

Schulverwaltung wird wieder eine Sonderbehörde. Diese Lösung orientiert sich am sog. Hesse-Gutachten zu einer Verwaltungsreform in Baden-Württemberg (1), das insgesamt durchaus eine Eingliederung der Sonderbehörden befürwortet. Für den Verwaltungswissenschaftler Prof. Dr. Hesse stellt die Schulverwaltung den einzigen Sonderfall dar, der den Verbleib im staatlichen Bereich als Sonderbehörde rechtfertigt. Hesse argumentiert, bei der Schulverwaltung geht es um die Erfüllung eines Verfassungsauftrages und der damit verbundenen Aufgabe, auf die Einhaltung einheitlicher Maßstäbe im Schulwesen zu achten. Die Rückkehr zur eigenständigen Schulverwaltung sollte jedoch mit einer deutlichen horizontalen und vertikalen Straffung der staatlichen Schulaufsicht verbunden werden: Auf 20-24 (jetzt 44) untere und eine (bisher 4) obere Schulaufsichtsbehörde. Die Vorteile dieser Lösung liegen auf der Hand: Ein durchgehender fachlicher Strang der Schulverwaltung bündelt die Fachkompetenzen in wesentlich weniger Ämtern, wobei sich die obere Schulaufsichtsbehörde im wesentlichen auf Personalverwaltungsaufgaben konzentriert, während die Aufgaben der inhaltlichen Weiterentwicklung des Schulwesens und die Schulaufsicht soweit möglich für alle Schularten nach unten verlagert werden.

Einführung von Regionalschulämtern mit einer Schulverwaltungsebene weniger. Dies schlägt die GEW seit Jahren vor: Auflösung einer Schulverwaltungsebene und stattdessen Schaffung von 12-16 Regionalschulämtern, die jeweils für alle Schularten zuständig sind und direkt dem Kultusministerium (KM) unterstellt sind. Diese bündeln die Aufgaben und die Personalressourcen und ermöglichen z.B. eine dringend notwendig regionale Schulentwicklungsplanung über die Schularten und Gemeinden hinweg, um ein ausgewogenes, tragfähiges Angebot für alle Regionen des Landes zu sichern, einschließlich integrativer Schulformen. Dies lässt sich mit Regionalschulämtern, in denen alle Schularten vertreten sind, besser lösen, außerdem gibt es keine Doppelbefassungen und dann flachere Hierarchien.

Ausbau von land- und stadtkreisübergreifenden Zuständigkeiten und Kooperationen zwischen den unteren Schulaufsichtsbehörden. Dieser Ansatz will die derzeitigen Strukturprobleme der kleinen Ämter durch Aufgabenzuweisungen oder verbesserte Kooperationen zwischen den Kreisen in den bestehenden Strukturen lösen. Bereits jetzt ist es möglich, dass untere Schulaufsichtsbehörden durch eine Rechtsverordnung mit einer echten Zuständigkeitsverlagerung (Vor-Ort-Zuständigkeit) kreisübergreifend tätig werden, indem Teilaufgaben übertragen werden (§33, Abs.3 SchulG). Auch ist bereits möglich, dass zwischen den Staatlichen Schulämtern bei den Bürgermeisterämtern der Stadtkreise und den Landratsämtern gemeinsame Dienststellen (§ 13 a Landesverwaltungsgesetz) eingerichtet werden, die auch gemeinsam räumlich untergebracht sein können. Allerdings bleibt dabei die jeweilige Zuständigkeit der Dienststelle erhalten. Damit hat es ein Schulrat praktisch mit zwei Zuständigkeiten zu tun, je nachdem in welchem Kreis er tätig wird – im Sonderschulbereich eine nicht zu lösende Aufgabe, weil die Strukturen und Arbeitsweisen z.B. der Jugendämter in den Landratsämtern sehr unterschiedlich sind. Beide Modelle tragen nicht weit, weil es rechtlich gesehen weiterhin bei 44 unteren Schulaufsichtsbehörden bleibt. Außerdem können Kooperationsvereinbarungen von den Kreisen wieder geändert bzw. aufgehoben werden.

Eine Verbesserung der Arbeit in den Schulverwaltungen der unteren Ebene kann es in den bestehenden Verwaltungsstrukturen nur geben, wenn die jetzt 44 unteren Schulaufsichtsbehörden in 35 Landkreisen und 9 Stadtkreisen auf 20-24 Ämter reduziert werden, in denen mindestens 4 Schulräte (für jede Schulart) und ein/e Amtsleiter/in arbeiten. Eine solche echte Reduzierung der Standorte kann nur mit einer Rechtsverordnung der Landesregierung realisiert werden, der gesamte Aufgabenbestand einer unteren Schulaufsichtsbehörde auf einen anderen Landkreis übertragen wird, also eine sog. Vor-Ort-Zuständigkeit, eingerichtet wird. Wenn dann ein Schulrat für Schulen in einem anderen Kreis tätig wird, unterliegt er nicht den Weisungen der Amtsleitung dieses Landratsamtes, sondern nur dem eigenen Landratsamt.

Angliederung einer auf 20-24 reduzierten Zahl von unteren Schulaufsichtsbehörden an die Landratsämter. Bei dieser Lösung behielten die Ämter – wie bei den Stadtkreisen – ihre Eigenständigkeit und deren Zahl und Standorte können vom KM festgelegt werden. Die Einheitlichkeit schulaufsichtlichen Handelns bliebe erhalten.

Welche Lösung ist anzustreben, damit die Schulverwaltung wieder voll arbeitsfähig wird?
Die GEW fordert die Rückkehr zu einer eigenständigen Schulverwaltung mit der Begründung, wie sie Prof. Dr. Hesse gibt: Der Verfassungsauftrag fordert eine Schulverwaltung, die als Sonderverwaltung voll dem KM untersteht und damit den vollständigen und unmittelbaren Zugriff (Fach- und Dienstaufsicht) hat. Nur so kann eine einheitliche und vergleichbare Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung der Schulen erreicht werden. So wie der Lehrerbereich im Kultusbereich verbleibt, muss auch das Personal der Schulverwaltung im Kultusbereich verbleiben. Schulräte und Lehrer wissen, dass es gute Schulen nur mit einer guten Schulverwaltung geben kann. Dazu gehört auch, dass die Schulverwaltung genügend Personal hat. Das heißt, dass die im Zuge der Verwaltungsreform geplanten Stellenstreichungen verhindert bzw. rückgängig gemacht werden müssen.

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