Verwaltungsreform

(b&w 4/07
Seite 15)

Umfrage zeigt den Bedarf an Korrekturen

Verwaltungsreform: Seit 1. Januar 2005 sind die Staatlichen Schulämter in die Landratsämter bzw. Bürgermeisterämter der Stadtkreise und die Oberschulämter in die Regierungspräsidien eingegliedert. Der Hauptpersonalrat außerschulischer Bereich (HPR asB) beim KM befragte dazu die Beschäftigten.

Die große Verwaltungsstrukturreform sollte bürgernahe und effiziente Verwaltungsdienstleistungen ermöglichen, den Wirtschaftsstandort stärken und die unübersichtliche Sonderbehördenlandschaft zugunsten von „Entscheidungen aus einer Hand“ neu ordnen. Konnten diese Ziele erreicht werden? Wie wirkt sich diese noch von Ministerpräsident Teufel verordnete Reform auf die Schulverwaltung aus? Können die unteren und oberen Schulaufsichtsbehören den Verfassungsauftrag zu mehr Chancen- und Bildungsgerechtigkeit im Rahmen der notwendigen Umsteuerung des Bildungswesens besser leisten? Wie nehmen die „Kunden“, insbesondere die Schulen, die bisherigen Ergebnisse der Verwaltungsreform wahr?

Im Auftrag des Ministerrates ist das Innenministerium beauftragt worden, eine Evaluierung der Verwaltungsstrukturreform durchzuführen. Allerdings: Grundsätzlich geht die Landesregierung davon aus, dass die Behördenreform ihre zweijährige Bewährungsprobe bestanden habe und dass es nur „um notwendige Korrekturen im Detail“ gehen kann. Deshalb finden im ersten Schritt auch nur nichtöffentliche, regierungsinterne Anhörungen statt, an denen die jeweiligen Fachminister und Präsidenten der Kommunalen Landesverbände, Vertreter der Landräte und der Oberbürgermeister der Stadtkreise, die Regierungspräsidenten und ein Vertreter der Personalräte teilnehmen. Dem Hauptpersonalrat außerschulischer Bereich (HPR asB) beim Kultusministerium (KM), dem im Rahmen dieser Anhörung max. 15 Minuten Zeit für eine Stellungnahme eingeräumt wird, genügte dieses Verfahren nicht.

Evaluation ernst gemeint? Beschäftigte ausgeschlossen!

Der HPR asB ist der Auffassung, dass ohne eine qualifizierte Einbeziehung der Beschäftigten in den unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden eine Evaluierung wenig aussagekräftig sei. Der HPR asB hat deshalb eine Mitarbeiterbefragung gestartet und diese zur Grundlage seiner Stellungnahme gemacht. Darauf reagierte der Landkreistag umgehend. Er wandte sich an das Innenministerium, damit es das Zurückziehen der Umfrage veranlasse, denn der Personalrat überschreite damit seine Kompetenzen. Ansprechpartner in Sachen Evaluation sei „ausschließlich der Landrat“. Ergebnis dieser Intervention: Zwar entsprach das Innenministerium nicht der Bitte des Landkreistages. Aber vor Ort gab es in vielen Landratsämtern förmliche Anweisungen, sich nicht an der Umfrage zu beteiligen. Ein Vertreter des KM machte auch Vorbehalte gegen einzelne Fragen geltend: Es seien politische Fragen, die Prognosen in die Zukunft enthielten.

Damit stellt sich schon die Frage: Wie ernst meint es die Landesregierung mit einer Evaluation der Verwaltungsstrukturreform? Das KM wird nicht müde, den Schulen die Begrifflichkeiten von Selbst- und Fremdevaluation und deren Bedeutung für die Qualitätsentwicklung der Schulen darzustellen und hat diesen Anspruch sogar schulgesetzlich abgesichert. Es wäre gut, wenn auch die Landesregierung ihr großes Vorhaben einer Verwaltungsreform einer Fremdevaluation unterziehen würde und die Standards, die im schulischen Bereich für die Durchführung von Evaluationsprozessen gelten, selbst anwenden würde. So liegt der Verdacht nahe, dass es der Landesregierung letztlich nur um eine Bestätigung des Bestehenden geht und nicht um eine echte Evaluierung als Grundlage für eine weitere Qualitätsentwicklung der Behörden unter Einbeziehung der Betroffenen. Eine Reform ohne Beteiligung der Beschäftigten kann aber kaum erfolgreich sein.

Ergebnisse der Befragung des HPR asB

Insgesamt wurden 118 Fragebögen an den HPR asB zur Auswertung zurück geschickt. Die Ergebnisse dieser Mitarbeiterbefragung sind eindrücklich (1):
Für 94 Prozent der befragten Beschäftigten hat sich die Qualität der Schulverwaltung nicht verbessert und nur für 13 Prozent sind durch die Verwaltungsreform neue Gestaltungsspielräume für die Qualitätsverbesserung der Schulen entstanden. Synergieeffekte innerhalb der Landratsämter und der Regierungspräsidien (RPn) werden nach Auffassung von lediglich 27 Prozent der Mitarbeiter zu einer effizienteren Aufgabenerledigung genutzt. Die landkreisübergreifenden Kooperationen bei den Anlaufstellen für Lehrerfortbildung und Beratung arbeiten für 24 Prozent der Befragten effektiv und effizient. 60 Prozent der Befragten stellen fest, dass die Schulpsychologischen Beratungsstellen nicht mehr voll Bestandteil der beratenden Schulaufsicht sind und für Eltern, Schüler und Lehrer nicht mehr als ein niederschwelliges Beratungsangebot wahrgenommen werden, besonders in den Landkreisen, die keine eigene Beratungsstelle haben: „Bisher wurde nur ein Ziel der Verwaltungsreform erreicht und zwar der Stellenabbau und das unter billigender Inkaufnahme eines nachweisbaren Qualitätsverlustes.“ (2)

Ursachen für diese negativen Einschätzungen:

Durch die Eingliederung der Schulaufsichtsbehörden in die Verwaltungsstrukturen der Landratsämtern bzw. RPn sind nach Meinung der Befragten die fachliche Aufgabenerfüllung und die Verfahrensabläufe eher erschwert worden (82 Prozent) und die Post- und Verwaltungswege sind länger geworden (95 Prozent). Vor der Verwaltungsreform gab es 30 Staatliche Schulämter und das KM plante eine Reduktion auf 24 Ämter. Nach der Verwaltungsreform gibt es 35 in die Landratsämter eingegliederte Schulämter und 9 an die Bürgermeisterämter der Stadtkreise angegliederte Ämter. Dies führt dazu, dass derzeit 24 von 44 Ämter drei oder weniger Schulräte haben. Im Zuge der Erwirtschaftung der Effizienzrendite wird die Zahl dieser kleinen Ämter noch wesentlich ansteigen. Viele Ämter haben damit keine Fachleute mehr für die vier Schularten (Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen). Die bisher hohe Fachlichkeit der unteren Schulaufsichtbehörden kann so nicht erhalten werden.
Nach Ansicht von 94 Prozent der Beschäftigten wurde die bisher zu erbringende Effizienzrendite nicht von einem entsprechenden Aufgabenabbau begleitet und deshalb ging der Personalabbau voll zu Lasten der Beschäftigten. Von den Mitarbeitern werden all diese Entwicklungen zusammengenommen als deutliche Mehrbelastung (79 Prozent) und als Arbeitsverdichtungen wahrgenommen, die sich auf die Arbeitsergebnisse negativ auswirken (75 Prozent). Die Arbeitszufriedenheit ist durch die Verwaltungsreform bei 87 Prozent der Befragten nicht gestiegen und viele beklagen einen „Identitätsverlust“ der Schulämter in den neuen Verwaltungsstrukturen: „Die Arbeitsverdichtung in den kleinen Ämtern ist außerordentlich stark. Belastend vor allem, dass eine Urlaubs- oder Krankheitsvertretung zwischen den Schulräten kaum leistbar ist. Vertraglich vereinbarte Kooperation mit anderen (ehemals zugehörigen) Ämtern bzw. Referaten sind sehr zeitaufwändig.“

Bewertung der Verwaltungsreform insgesamt:
Die Bewertung der Reform durch die Beschäftigten insgesamt zeigt, dass das Ziel der Verwaltungsreform, mehr Bürgernähe und Transparenz durch integrierte und subsidiäre Entscheidungen aus einer Hand vor Ort herzustellen, nur von 21 Prozent als erreicht eingeschätzt wird. Nur 5 Prozent glauben, dass die Akzeptanz der Schulverwaltung durch die Verwaltungsreform bei den Schulen und in der Öffentlichkeit gestiegen ist. Eine Ursache dafür könnte sein, dass die unteren Schulaufsichtsbehörden in den Landratsämtern durch die verschiedensten Namensgebungen und Verortungen in der Landratsverwaltung (zum Teil sind sie nicht einmal eigenständige Ämter) von außen nicht mehr so gut wahrgenommen werden.

Einschätzung der Hauptpersonalräte

Der HPR für Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen (HPR GHRS) stellt bei den unteren Schulaufsichtsbehörden zunehmend eine fehlende Schulartenkompetenz, einen beträchtlichen Koordinationsaufwand zwischen den Ämtern der Anlaufstellen für Lehrerfortbildung und Beratung, unakzeptabel lange Postwege zwischen den Verwaltungsebenen fest und weist darauf hin, dass durch die neu geschaffenen Hierarchieebenen erhebliche zeitliche und fachliche Probleme auftreten. Die Organisation der RPn in einzelne Referate zerreiße zusammengehörende schulartspezifische Arbeitszusammenhänge. Der Stellenabbau insbesondere auf der Sachbearbeiterebene sei nicht nur äußerst nachteilig für die Beschäftigten, sondern mache eine zeitnahe Bearbeitung von Vorgängen nicht mehr möglich. Des Weiteren habe die Belastung der Schulleitungen durch die Abschichtung von Aufgaben das zumutbare Maß überschritten.

Der HPR der Gymnasien kritisiert, dass die Schulverwaltung nicht unter dem Aspekt wachsender und gewandelter Aufgaben verändert wurde. Vielmehr wurde der Personalabbau nicht von einem entsprechenden Aufgabenabbau begleitet, was zu viel längeren Bearbeitungszeiten und Arbeitsüberlastungen bei den Mitarbeitern geführt hat. Dies hat auch zur Konsequenz, dass die Arbeit der Personalvertretungen beeinträchtigt wird. Insgesamt ist die Funktionsfähigkeit der oberen Schulaufsichtsbehörden deutlich eingeschränkt worden. Unklare Strukturen und Zuständigkeitsüberschneidungen zwischen pädagogischem und juristischem Personal behindern eine fachliche Aufgabenerfüllung. Die Distanz zwischen der großen „allzuständigen“ Behörde Regierungspräsidium und den Schulen, die auf enge Kontakte und individuelle Beratung und Einzelfallentscheidung angewiesen sind, ist größer geworden. Schulreferenten haben zu wenig Zeit für „ihre“ Schulen.

Der HPR Berufliche Schulen stellt fest, dass die Ziele der Reform bezüglich effizienter Aufgabenerledigung nicht erreicht wurden. Zum einen liegt dies an der Organisationsstruktur in der Abt. 7 der RPn, in denen Lehrerfortbildung, Lehrereinstellung und die Juristen ausgegliedert wurden. Zum anderen führe der Personalabbau zu erheblichen Verzögerungen von Bearbeitungsfällen. Interne Postlaufwege haben sich enorm verlängert. Durch den Stellenabbau, die deutlich spürbare Arbeitsverdichtung bei den Mitarbeitern, die hohe Fluktuation der Beschäftigten (befristet Beschäftigte haben keine Aussicht auf Weiterbeschäftigung), durch den Personaltausch ist die Schulverwaltung personell und fachlich nicht mehr in der Lage, die notwendigen Unterstützungsleistungen für die Schulen und Lehrkräfte anzubieten. Deshalb muss die Organisationsstruktur der Abteilung 7 neu durchdacht werden und den Schularten muss jeweils ein eigener Personalrat zugeordnet werden. Grundsatz einer Nachjustierung der Verwaltungsstrukturreform muss sein: „Eine gute Schule braucht eine gute Schulverwaltung.“

Änderungsvorschläge der Beschäftigten

Zurück zu den alten Strukturen stellt sicher keine Lösung dar, ebenso wenig die Vorstellung, nur mit „Korrekturen im Detail“ eine Qualitätsverbesserung der Schulverwaltung und das „Mitnehmen“ des Personals erreichen zu können. Folgende Änderungen und längerfristige Weiterentwicklungsperspektiven der Schulverwaltung sehen die Beschäftigten auf der Grundlage der Mitarbeiterbefragung:

Kurzfristig muss es die erste Aufgabe sein, die Umsetzung der Effizienzrendite von 20 Prozent an einen entsprechenden Aufgabenabbau zu knüpfen. Eine entsprechende Konzeption ist umgehend vorzulegen. Darüber hinaus muss jede neue Aufgabe (z.B. sollen 163,5 untere Schulaufsichtsbeamte Zielvereinbarungen mit 3 234 Schulen schließen) gegengerechnet und in ihren Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung der zuständigen Mitarbeiter/innen dargestellt werden. Die zum Teil dramatischen Unterbesetzungen in den RPn müssen ausgeglichen werden.
Die Verwaltungs- und Postwege müssen durch eine deutliche Entflechtung und klare Verantwortungsteilung nach dem Grundsatz des Subsidiaritätsprinzips überarbeitet werden, damit auch die Eigenverantwortung der unteren und oberen Schulaufsichtbehörden gestärkt wird (96 Prozent). Mehrfachbefassungen sind strikt abzubauen und eine Verlagerung von Aufgaben nach „unten“ ist notwendig (91 Prozent).

Alle unteren Schulaufsichtsbehörden in den Landratsämtern müssen die gleiche Bezeichnung tragen und sollten zumindest eigenständige Ämter auf der dritten Ebene sein (95 Prozent).
Synergieeffekte sind insbesondere in den unteren Schulaufsichtbehörden zu fördern (mit den beruflichen Schulen, den Kreismedienzentren, dem Jugend- und Sozialamt, dem Gesundheitsamt). Immerhin schätzen 27 Prozent der Beschäftigten diese Synergieeffekte für eine effizientere Aufgabenerledigung als positiv ein. Zu bedenken ist allerdings, dass die möglichen Synergiebereiche nur einen kleinen Ausschnitt des gesamten Aufgabenfelds der Schulämter darstellen und in der Regel mit mehr Arbeitszeit verbunden ist.

Mittelfristig darf keine untere Schulaufsichtsbehörde weniger als vier Schulräte haben (entspricht der Anzahl der zu betreuenden Schularten). Dies wird von 92 Prozent aller Befragten so gefordert. Die Referatsstruktur der Abteilung 7 in den RPn ist neu zu strukturieren, so dass die einzelnen Schulreferate wieder ausgegliederte Aufgaben erhalten und für Schulen und Öffentlichkeit zu einem klar identifizierbaren Ansprechpartner werden.

Längerfristig sind bei einer konsequenten Umsetzung des Prinzips der Subsidiarität bei gleichzeitiger Wahrung von fachlich gut ausgestatteten Dienststellen neue Schulverwaltungsstrukturen zu entwickeln, z.B. durch Reduzierung der Anzahl der unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden. Weit über die Hälfte der Befragten können sich die Entwicklung neuer Verwaltungsstrukturen vorstellen.
Oberstes Prinzip aller gemeinsam zu entwickelnden Strukturveränderungen muss sein, dass sich die Verwaltungskultur ändert. Statt hierarchisch-bürokratischer Organisationsgestaltung sollten mit den Beschäftigten flache Hierarchien mit stärkerer Eigenverantwortung der Ämter entwickelt werden. Eindeutig lokalisierte Aufgabenfelder sind durch eine aufgaben- und prozessorientierte Betriebs- und Arbeitsorganisation zu ersetzen.

Wie geht es weiter?

In einem zweiten Schritt der Evaluierung des Verwaltungsstrukturgesetzes werden die Stadt- und Landkreise sowie die Regierungspräsidien bis zum 30.6.2007 eine schriftliche Stellungnahme abgeben. Es ist zu wünschen, dass die Landräte, Oberbürgermeister und Regierungspräsidenten die unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden ausdrücklich dazu auffordern, die Beschäftigten in ihre Stellungnahme mit einzubeziehen und keine geschönten Berichte vorzulegen. Denn das Ziel einer Evaluierung ist hoch: Die Grundlage für eine Schulverwaltung zu schaffen, die den grundgesetzlich verankerten Verfassungsauftrag nach Chancen- und Bildungsgerechtigkeit sichern, die Eigenverantwortung der Schulen nachhaltig unterstützen und die dafür notwendigen Rahmenbedingungen bereitstellen kann. An diesen Aufgaben hat sich die Weiterentwicklung der Verwaltungsstruktur zu orientieren. Die Struktur folgt der Aufgabe. Dafür wird sich die GEW nachhaltig einsetzen.

Gert Knödler, GEW-Landesfachgruppe
Ute Kratzmeier, Referentin der GEW

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Umfrage zeigt den Bedarf an Korrekturen

Verwaltungsreform: Seit 1. Januar 2005 sind die Staatlichen Schulämter in die Landratsämter bzw. Bürgermeisterämter der Stadtkreise und die Oberschulämter in die Regierungspräsidien eingegliedert. Der Hauptpersonalrat außerschulischer Bereich (HPR asB) beim KM befragte dazu die Beschäftigten.

Die große Verwaltungsstrukturreform sollte bürgernahe und effiziente Verwaltungsdienstleistungen ermöglichen, den Wirtschaftsstandort stärken und die unübersichtliche Sonderbehördenlandschaft zugunsten von „Entscheidungen aus einer Hand“ neu ordnen. Konnten diese Ziele erreicht werden? Wie wirkt sich diese noch von Ministerpräsident Teufel verordnete Reform auf die Schulverwaltung aus? Können die unteren und oberen Schulaufsichtsbehören den Verfassungsauftrag zu mehr Chancen- und Bildungsgerechtigkeit im Rahmen der notwendigen Umsteuerung des Bildungswesens besser leisten? Wie nehmen die „Kunden“, insbesondere die Schulen, die bisherigen Ergebnisse der Verwaltungsreform wahr?

Im Auftrag des Ministerrates ist das Innenministerium beauftragt worden, eine Evaluierung der Verwaltungsstrukturreform durchzuführen. Allerdings: Grundsätzlich geht die Landesregierung davon aus, dass die Behördenreform ihre zweijährige Bewährungsprobe bestanden habe und dass es nur „um notwendige Korrekturen im Detail“ gehen kann. Deshalb finden im ersten Schritt auch nur nichtöffentliche, regierungsinterne Anhörungen statt, an denen die jeweiligen Fachminister und Präsidenten der Kommunalen Landesverbände, Vertreter der Landräte und der Oberbürgermeister der Stadtkreise, die Regierungspräsidenten und ein Vertreter der Personalräte teilnehmen. Dem Hauptpersonalrat außerschulischer Bereich (HPR asB) beim Kultusministerium (KM), dem im Rahmen dieser Anhörung max. 15 Minuten Zeit für eine Stellungnahme eingeräumt wird, genügte dieses Verfahren nicht.

Evaluation ernst gemeint? Beschäftigte ausgeschlossen!

Der HPR asB ist der Auffassung, dass ohne eine qualifizierte Einbeziehung der Beschäftigten in den unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden eine Evaluierung wenig aussagekräftig sei. Der HPR asB hat deshalb eine Mitarbeiterbefragung gestartet und diese zur Grundlage seiner Stellungnahme gemacht. Darauf reagierte der Landkreistag umgehend. Er wandte sich an das Innenministerium, damit es das Zurückziehen der Umfrage veranlasse, denn der Personalrat überschreite damit seine Kompetenzen. Ansprechpartner in Sachen Evaluation sei „ausschließlich der Landrat“. Ergebnis dieser Intervention: Zwar entsprach das Innenministerium nicht der Bitte des Landkreistages. Aber vor Ort gab es in vielen Landratsämtern förmliche Anweisungen, sich nicht an der Umfrage zu beteiligen. Ein Vertreter des KM machte auch Vorbehalte gegen einzelne Fragen geltend: Es seien politische Fragen, die Prognosen in die Zukunft enthielten.

Damit stellt sich schon die Frage: Wie ernst meint es die Landesregierung mit einer Evaluation der Verwaltungsstrukturreform? Das KM wird nicht müde, den Schulen die Begrifflichkeiten von Selbst- und Fremdevaluation und deren Bedeutung für die Qualitätsentwicklung der Schulen darzustellen und hat diesen Anspruch sogar schulgesetzlich abgesichert. Es wäre gut, wenn auch die Landesregierung ihr großes Vorhaben einer Verwaltungsreform einer Fremdevaluation unterziehen würde und die Standards, die im schulischen Bereich für die Durchführung von Evaluationsprozessen gelten, selbst anwenden würde. So liegt der Verdacht nahe, dass es der Landesregierung letztlich nur um eine Bestätigung des Bestehenden geht und nicht um eine echte Evaluierung als Grundlage für eine weitere Qualitätsentwicklung der Behörden unter Einbeziehung der Betroffenen. Eine Reform ohne Beteiligung der Beschäftigten kann aber kaum erfolgreich sein.

Ergebnisse der Befragung des HPR asB

Insgesamt wurden 118 Fragebögen an den HPR asB zur Auswertung zurück geschickt. Die Ergebnisse dieser Mitarbeiterbefragung sind eindrücklich (1):
Für 94 Prozent der befragten Beschäftigten hat sich die Qualität der Schulverwaltung nicht verbessert und nur für 13 Prozent sind durch die Verwaltungsreform neue Gestaltungsspielräume für die Qualitätsverbesserung der Schulen entstanden. Synergieeffekte innerhalb der Landratsämter und der Regierungspräsidien (RPn) werden nach Auffassung von lediglich 27 Prozent der Mitarbeiter zu einer effizienteren Aufgabenerledigung genutzt. Die landkreisübergreifenden Kooperationen bei den Anlaufstellen für Lehrerfortbildung und Beratung arbeiten für 24 Prozent der Befragten effektiv und effizient. 60 Prozent der Befragten stellen fest, dass die Schulpsychologischen Beratungsstellen nicht mehr voll Bestandteil der beratenden Schulaufsicht sind und für Eltern, Schüler und Lehrer nicht mehr als ein niederschwelliges Beratungsangebot wahrgenommen werden, besonders in den Landkreisen, die keine eigene Beratungsstelle haben: „Bisher wurde nur ein Ziel der Verwaltungsreform erreicht und zwar der Stellenabbau und das unter billigender Inkaufnahme eines nachweisbaren Qualitätsverlustes.“ (2)

Ursachen für diese negativen Einschätzungen:

Durch die Eingliederung der Schulaufsichtsbehörden in die Verwaltungsstrukturen der Landratsämtern bzw. RPn sind nach Meinung der Befragten die fachliche Aufgabenerfüllung und die Verfahrensabläufe eher erschwert worden (82 Prozent) und die Post- und Verwaltungswege sind länger geworden (95 Prozent). Vor der Verwaltungsreform gab es 30 Staatliche Schulämter und das KM plante eine Reduktion auf 24 Ämter. Nach der Verwaltungsreform gibt es 35 in die Landratsämter eingegliederte Schulämter und 9 an die Bürgermeisterämter der Stadtkreise angegliederte Ämter. Dies führt dazu, dass derzeit 24 von 44 Ämter drei oder weniger Schulräte haben. Im Zuge der Erwirtschaftung der Effizienzrendite wird die Zahl dieser kleinen Ämter noch wesentlich ansteigen. Viele Ämter haben damit keine Fachleute mehr für die vier Schularten (Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen). Die bisher hohe Fachlichkeit der unteren Schulaufsichtbehörden kann so nicht erhalten werden.
Nach Ansicht von 94 Prozent der Beschäftigten wurde die bisher zu erbringende Effizienzrendite nicht von einem entsprechenden Aufgabenabbau begleitet und deshalb ging der Personalabbau voll zu Lasten der Beschäftigten. Von den Mitarbeitern werden all diese Entwicklungen zusammengenommen als deutliche Mehrbelastung (79 Prozent) und als Arbeitsverdichtungen wahrgenommen, die sich auf die Arbeitsergebnisse negativ auswirken (75 Prozent). Die Arbeitszufriedenheit ist durch die Verwaltungsreform bei 87 Prozent der Befragten nicht gestiegen und viele beklagen einen „Identitätsverlust“ der Schulämter in den neuen Verwaltungsstrukturen: „Die Arbeitsverdichtung in den kleinen Ämtern ist außerordentlich stark. Belastend vor allem, dass eine Urlaubs- oder Krankheitsvertretung zwischen den Schulräten kaum leistbar ist. Vertraglich vereinbarte Kooperation mit anderen (ehemals zugehörigen) Ämtern bzw. Referaten sind sehr zeitaufwändig.“

Bewertung der Verwaltungsreform insgesamt:
Die Bewertung der Reform durch die Beschäftigten insgesamt zeigt, dass das Ziel der Verwaltungsreform, mehr Bürgernähe und Transparenz durch integrierte und subsidiäre Entscheidungen aus einer Hand vor Ort herzustellen, nur von 21 Prozent als erreicht eingeschätzt wird. Nur 5 Prozent glauben, dass die Akzeptanz der Schulverwaltung durch die Verwaltungsreform bei den Schulen und in der Öffentlichkeit gestiegen ist. Eine Ursache dafür könnte sein, dass die unteren Schulaufsichtsbehörden in den Landratsämtern durch die verschiedensten Namensgebungen und Verortungen in der Landratsverwaltung (zum Teil sind sie nicht einmal eigenständige Ämter) von außen nicht mehr so gut wahrgenommen werden.

Einschätzung der Hauptpersonalräte

Der HPR für Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen (HPR GHRS) stellt bei den unteren Schulaufsichtsbehörden zunehmend eine fehlende Schulartenkompetenz, einen beträchtlichen Koordinationsaufwand zwischen den Ämtern der Anlaufstellen für Lehrerfortbildung und Beratung, unakzeptabel lange Postwege zwischen den Verwaltungsebenen fest und weist darauf hin, dass durch die neu geschaffenen Hierarchieebenen erhebliche zeitliche und fachliche Probleme auftreten. Die Organisation der RPn in einzelne Referate zerreiße zusammengehörende schulartspezifische Arbeitszusammenhänge. Der Stellenabbau insbesondere auf der Sachbearbeiterebene sei nicht nur äußerst nachteilig für die Beschäftigten, sondern mache eine zeitnahe Bearbeitung von Vorgängen nicht mehr möglich. Des Weiteren habe die Belastung der Schulleitungen durch die Abschichtung von Aufgaben das zumutbare Maß überschritten.

Der HPR der Gymnasien kritisiert, dass die Schulverwaltung nicht unter dem Aspekt wachsender und gewandelter Aufgaben verändert wurde. Vielmehr wurde der Personalabbau nicht von einem entsprechenden Aufgabenabbau begleitet, was zu viel längeren Bearbeitungszeiten und Arbeitsüberlastungen bei den Mitarbeitern geführt hat. Dies hat auch zur Konsequenz, dass die Arbeit der Personalvertretungen beeinträchtigt wird. Insgesamt ist die Funktionsfähigkeit der oberen Schulaufsichtsbehörden deutlich eingeschränkt worden. Unklare Strukturen und Zuständigkeitsüberschneidungen zwischen pädagogischem und juristischem Personal behindern eine fachliche Aufgabenerfüllung. Die Distanz zwischen der großen „allzuständigen“ Behörde Regierungspräsidium und den Schulen, die auf enge Kontakte und individuelle Beratung und Einzelfallentscheidung angewiesen sind, ist größer geworden. Schulreferenten haben zu wenig Zeit für „ihre“ Schulen.

Der HPR Berufliche Schulen stellt fest, dass die Ziele der Reform bezüglich effizienter Aufgabenerledigung nicht erreicht wurden. Zum einen liegt dies an der Organisationsstruktur in der Abt. 7 der RPn, in denen Lehrerfortbildung, Lehrereinstellung und die Juristen ausgegliedert wurden. Zum anderen führe der Personalabbau zu erheblichen Verzögerungen von Bearbeitungsfällen. Interne Postlaufwege haben sich enorm verlängert. Durch den Stellenabbau, die deutlich spürbare Arbeitsverdichtung bei den Mitarbeitern, die hohe Fluktuation der Beschäftigten (befristet Beschäftigte haben keine Aussicht auf Weiterbeschäftigung), durch den Personaltausch ist die Schulverwaltung personell und fachlich nicht mehr in der Lage, die notwendigen Unterstützungsleistungen für die Schulen und Lehrkräfte anzubieten. Deshalb muss die Organisationsstruktur der Abteilung 7 neu durchdacht werden und den Schularten muss jeweils ein eigener Personalrat zugeordnet werden. Grundsatz einer Nachjustierung der Verwaltungsstrukturreform muss sein: „Eine gute Schule braucht eine gute Schulverwaltung.“

Änderungsvorschläge der Beschäftigten

Zurück zu den alten Strukturen stellt sicher keine Lösung dar, ebenso wenig die Vorstellung, nur mit „Korrekturen im Detail“ eine Qualitätsverbesserung der Schulverwaltung und das „Mitnehmen“ des Personals erreichen zu können. Folgende Änderungen und längerfristige Weiterentwicklungsperspektiven der Schulverwaltung sehen die Beschäftigten auf der Grundlage der Mitarbeiterbefragung:

Kurzfristig muss es die erste Aufgabe sein, die Umsetzung der Effizienzrendite von 20 Prozent an einen entsprechenden Aufgabenabbau zu knüpfen. Eine entsprechende Konzeption ist umgehend vorzulegen. Darüber hinaus muss jede neue Aufgabe (z.B. sollen 163,5 untere Schulaufsichtsbeamte Zielvereinbarungen mit 3 234 Schulen schließen) gegengerechnet und in ihren Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung der zuständigen Mitarbeiter/innen dargestellt werden. Die zum Teil dramatischen Unterbesetzungen in den RPn müssen ausgeglichen werden.
Die Verwaltungs- und Postwege müssen durch eine deutliche Entflechtung und klare Verantwortungsteilung nach dem Grundsatz des Subsidiaritätsprinzips überarbeitet werden, damit auch die Eigenverantwortung der unteren und oberen Schulaufsichtbehörden gestärkt wird (96 Prozent). Mehrfachbefassungen sind strikt abzubauen und eine Verlagerung von Aufgaben nach „unten“ ist notwendig (91 Prozent).

Alle unteren Schulaufsichtsbehörden in den Landratsämtern müssen die gleiche Bezeichnung tragen und sollten zumindest eigenständige Ämter auf der dritten Ebene sein (95 Prozent).
Synergieeffekte sind insbesondere in den unteren Schulaufsichtbehörden zu fördern (mit den beruflichen Schulen, den Kreismedienzentren, dem Jugend- und Sozialamt, dem Gesundheitsamt). Immerhin schätzen 27 Prozent der Beschäftigten diese Synergieeffekte für eine effizientere Aufgabenerledigung als positiv ein. Zu bedenken ist allerdings, dass die möglichen Synergiebereiche nur einen kleinen Ausschnitt des gesamten Aufgabenfelds der Schulämter darstellen und in der Regel mit mehr Arbeitszeit verbunden ist.

Mittelfristig darf keine untere Schulaufsichtsbehörde weniger als vier Schulräte haben (entspricht der Anzahl der zu betreuenden Schularten). Dies wird von 92 Prozent aller Befragten so gefordert. Die Referatsstruktur der Abteilung 7 in den RPn ist neu zu strukturieren, so dass die einzelnen Schulreferate wieder ausgegliederte Aufgaben erhalten und für Schulen und Öffentlichkeit zu einem klar identifizierbaren Ansprechpartner werden.

Längerfristig sind bei einer konsequenten Umsetzung des Prinzips der Subsidiarität bei gleichzeitiger Wahrung von fachlich gut ausgestatteten Dienststellen neue Schulverwaltungsstrukturen zu entwickeln, z.B. durch Reduzierung der Anzahl der unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden. Weit über die Hälfte der Befragten können sich die Entwicklung neuer Verwaltungsstrukturen vorstellen.
Oberstes Prinzip aller gemeinsam zu entwickelnden Strukturveränderungen muss sein, dass sich die Verwaltungskultur ändert. Statt hierarchisch-bürokratischer Organisationsgestaltung sollten mit den Beschäftigten flache Hierarchien mit stärkerer Eigenverantwortung der Ämter entwickelt werden. Eindeutig lokalisierte Aufgabenfelder sind durch eine aufgaben- und prozessorientierte Betriebs- und Arbeitsorganisation zu ersetzen.

Wie geht es weiter?

In einem zweiten Schritt der Evaluierung des Verwaltungsstrukturgesetzes werden die Stadt- und Landkreise sowie die Regierungspräsidien bis zum 30.6.2007 eine schriftliche Stellungnahme abgeben. Es ist zu wünschen, dass die Landräte, Oberbürgermeister und Regierungspräsidenten die unteren und oberen Schulaufsichtsbehörden ausdrücklich dazu auffordern, die Beschäftigten in ihre Stellungnahme mit einzubeziehen und keine geschönten Berichte vorzulegen. Denn das Ziel einer Evaluierung ist hoch: Die Grundlage für eine Schulverwaltung zu schaffen, die den grundgesetzlich verankerten Verfassungsauftrag nach Chancen- und Bildungsgerechtigkeit sichern, die Eigenverantwortung der Schulen nachhaltig unterstützen und die dafür notwendigen Rahmenbedingungen bereitstellen kann. An diesen Aufgaben hat sich die Weiterentwicklung der Verwaltungsstruktur zu orientieren. Die Struktur folgt der Aufgabe. Dafür wird sich die GEW nachhaltig einsetzen.

Gert Knödler, GEW-Landesfachgruppe
Ute Kratzmeier, Referentin der GEW

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