Großer Umbau, noch zu wenig Qualität

Es ist das zentrale bildungspolitische Reformvorhaben von ­Kultusministerin Susanne Eisenmann und zugleich der größte Umbau der Kultusverwaltung seit langem. Am 28.06.2017 ­kündigte die Kultusministerin ihr „Qualitätskonzept für das Bildungssystem Baden-Württem­bergs“ an. Ziel sei, „dass Schulen und Schulaufsicht besser und transparent anhand von Daten […] auf Probleme der Schulen reagieren können. Außerdem sollen Programme und Maßnahmen sowie Unterstützungsleistungen wie Fortbildungen und Unterrichtsmaterialien vor ihrem Einsatz auf ihre Wirksamkeit überprüft werden“.

Damals kündigte Eisenmann die Gründung von zwei neuen Instituten an: Das ZSL soll die Schulen durch Beratung mit dem Fokus auf die Unterrichtsqualität und die Bereitstellung von Unterrichtsmaterialien unterstützen. Weitere Schwerpunkte sind am aktuellen wissenschaftlichen Stand ­orientierte Lehrkräftefortbildungen und die systematische Verknüpfung der Lehrer*­­innen­aus- und fortbildung. Den Schulen versprach die Kultusministerin ein „übersichtliches und auf Unterrichtsqualität ausgerichtetes Unterstützungssystem“. Kernaufgabe des IBBW ist der Aufbau eines strategischen Bildungsmonitorings. Es soll eine datengestützte Qualitätsentwicklung auf allen Ebenen des Bildungssystems unterstützen.

Von den strukturellen ­Veränderungen waren und sind mehrere Tausend Be­schäftigte an den Seminaren für Lehrer­aus­bildung und für Lehrerfortbildung, an den Regierungspräsidien, den Staat­lichen Schulämtern und den Schulpsychologischen ­Beratungsstellen betroffen. Die Landesakademie für Lehrerfortbildung
und das bisherige Landesinstitut für Schulentwicklung wurden aufgelöst und in die neuen Strukturen überführt.

Die GEW hat den Prozess von Beginn an durch Gespräche, Fachtagungen und Stellungnahmen konstruktiv und kritisch begleitet. Die 2019 im Auftrag der GEW erstellte Studie zur Lehrkräftefortbildung unterstreicht die hohe Fortbildungsbereitschaft der Lehrer*innen in Baden-Württemberg. Die Studie weist auf die hohe Bedeutung hin, die Standards für die Aus- und Fortbildung und Anreize für die Aus- und Fortbildner*innen haben. Auch die GEW hält eine bessere Abstimmung der Akteure und eine wirksamere Steuerung der Lehrkräftefortbildung für erforderlich. Mit den Autor*innen der Studie tritt sie für die Stärkung der Autonomie der einzelnen Institutionen im Bereich der Aus- und Fortbildung und der Beratung bei gleichzeitiger Optimierung der Kommunikationsstrukturen ein. Diesen auf die handelnden Akteure gerichteten Blick nimmt das Qualitätskonzept des Kultusministeriums bisher nicht ein.

Wie sehen die bisherigen Ergebnisse aus?

Das ZSL ist immer noch nicht voll arbeitsfähig

Das ZSL als Landesoberbehörde ist zwei Jahre nach seiner Einrichtung noch immer im Aufbau. An der Zentrale und in den Regionalstellen sind noch viele Stellen unbesetzt, während es in Leitungsfunktionen bereits personelle Veränderungen gibt. Viele Personen kommen neu in ihre Aufgabenfelder und brauchen eine entsprechende Einarbeitungszeit. ­Verwaltungsabläufe klappen nicht reibungslos und ­werden an die ­Schulaufsichtsbehörden ­zurückverlagert. Das liegt auch daran, dass viele ­Verwaltungsvorschriften noch nicht an die neuen Strukturen angepasst sind. Die Pandemie und ein Wasserschaden behindern den Aufbauprozess zusätzlich. Die konzeptionelle Arbeit im ZSL wird dadurch erschwert, dass Aufträge aus dem KM so kurzfristig erteilt werden, dass qualitative ­Gesichtspunkte hintanstehen müssen. Ein Beispiel dafür ist die Unterstützung der „Lernbrücken“ im Sommer 2020. Auch in Sachen Digitalisierung ist das ZSL weniger Ideengeber als vielmehr Teil eines kurzatmigen Notprogramms.

Die GEW hat immer darauf hingewiesen, dass die vorgesehene personelle Ausstattung der sechs Regionalstellen mit 24 Vollzeitstellen niemals ausreichen wird, eine schulnahe und am Fortbildungsbedarf der Lehrkräfte orientierte Fortbildung zu gewährleisten. Da die Stellen nur zum Teil besetzt sind, können die Regionalstellen derzeit keine relevanten Akteure bei der Unterstützung der ­Schulen sein. Schulleitungen und Lehrkräfte wenden sich deshalb mit ihren Anliegen weitgehend an die früheren Ansprechpartner. Die Leitstellen für pädagogische Unterstützung (LPUs), die als zentrale Anlaufstellen an den Regionalstellen gedacht waren, sind völlig bedeutungslos und in der Schullandschaft unbekannt. Engagierte Mitarbeiter*innen der Regionalstellen leiden unter der fehlenden Anbindung an die Schulen. Woher soll sie auch kommen?

Starker Rückbau der Lehrkräftefortbildung

Wegen der Pandemie und des großen Lehrkräftemangels wurde das Fortbildungsangebot des Landes für Lehrkräfte stark reduziert. Fortbildungen zu wichtigen Themen, wie z. B. zu den Abschlussprüfungen, finden zur Zeit in Online-Formaten statt. Dass es weniger Fortbildungen gibt, hat aber auch strukturelle Gründe, die sich bereits vor der Pandemie auswirkten. So gibt es keine regionalen Kataloge mehr, sondern mit LFB-online eine landesweite Datenbank. Da die Veranstaltungen regional geplant und anschließend zentral angeboten werden, fehlt dem Programm Struktur und Konsistenz. Vom Anspruch, dass Programme und Maßnahmen sowie Fortbildungen vor ihrem Einsatz auf ihre Wirksamkeit überprüft werden sollen, ist das ZSL weiter entfernt denn je.

Der Aufbau von regionalen und landesweiten Fachteams für alle Schularten und in allen Fächern soll die Situation verbessern. In diesen Fachteams sollen Ausbilder*innen und Fortbildner*innen künftig regional und landesweit zusammenarbeiten und für Qualität sorgen. Der Aufbau der Fachteams wird jedoch dauern. Völlig ­ungeklärt ist noch, in ­welchen Strukturen die Fachteams, welche in der Summe mehrere Tausend Personen organisieren, künftig arbeiten und wie sie gesteuert werden.
Ein neues Berufsbild für Ausbilder*innen und für Fortbildner*innen ist für das Gelingen der Reform zentral und wurde von Beginn an versprochen. Konzepte dazu werden unter Verschluss gehalten. Die regionalen Fachteams werden aufgebaut, obwohl völlig ungeklärt ist, wie viele Personen zukünftig in der Fortbildung benötigt werden und wie sie für ihre anspruchsvolle Tätigkeit qualifiziert und honoriert werden.

Noch immer erhalten ca. 1.000 Fach­be­rater*innen im gehobenen Dienst eine monatliche Zulage von 38,81 Euro (bei Vollzeitbeschäftigung), während ca. 1.600 Fachberater*innen im höheren Dienst in einer Funktionsstelle nach A15 bezahlt werden. Fehlende berufliche Perspektiven führen vor allem im gehobenen Dienst zu einer hohen personellen Fluktuation und machen die Personalgewinnung zunehmend schwieriger. Wegen der strukturellen Fehler bei der Einrichtung des ZSL kann sich das hohe Engagement der Fachberater*innen noch nicht positiv auswirken.

Die Seminare arbeiten unter erschwerten Bedingungen verlässlich

An den Seminaren wurden die Stellen für stellvertretende Seminarleitungen gestrichen und an die Regionalstellen des ZSL abgegeben. Die Aufgaben wurden aber nicht verlagert. Da sich die Lehrenden an den Seminaren seit vielen Jahren professionalisieren konnten, können die Seminare ihre Aufgaben in der Ausbildung und in der Weiterqualifizierung von Lehrkräften noch mit hoher Konstanz und Qualität wahrnehmen. Erschwert wird die Arbeit allerdings dadurch, dass trotz steigender Absolventenzahlen Seminarbudgets und Ressourcen zunehmend gekürzt wurden. Diese Fehler müssen korrigiert werden.
Obwohl viele Mitarbeiter*innen der Seminare dazu fachlich bestens in der Lage wären, lässt die Ausstattung keine relevanten Beiträge für die Lehrkräftefortbildung zu, auch wenn der Name „Seminar für Ausbildung und Fortbildung der Lehrkräfte“ andere Erwartungen weckt.

Die künftige Zusammenarbeit der Schulleitungen mit der Schulaufsicht ist ungeklärt

Im Schulgesetz wurde die Aufsicht über datengestützte Qualitätsentwicklung der Schulen verankert. Dazu soll die Schulaufsicht regelmäßige Statusgespräche mit Schulleitungen führen, die in Ziel- und Leistungsvereinbarungen münden ­sollen. Die gesetzliche Verankerung suggeriert, dass die Schulaufsicht diesen Auftrag bereits umsetzt. Das kann sie noch nicht, weil alle wesentlichen Voraussetzungen fehlen. So werden die auf die Einzel­schule bezogenen Datenblätter, die das IBBW künftig als Gesprächsgrundlage zur ­Verfügung stellen soll, derzeit erst pilotiert (was sicher sinnvoll ist). Die Verfahren und Standards der datengestützten Schulentwicklung sollen in einer Verwaltungsvorschrift geregelt werden, für die es noch nicht einmal einen Entwurf gibt. Vor allem aber reichen die zeitlichen Ressourcen der Schulleitungen und der Schulaufsicht nicht für nachhaltige Entwicklungspro­zesse. Das sieht man auch im Kultusminis­terium so und plant deshalb ein verbind­liches Statusgespräch pro Schule und Jahr. Dann kann man es auch lassen!

Für Zielvereinbarungen mit Schulen fehlt es an der wichtigsten Voraussetzung: Einem breiten gesellschaftlichen Konsens und einer Verständigung über die Ziele schulischer Bildung. Dies war und ist der eigentliche Anspruch der gesamten Reform. Ohne eine breite gesellschaftliche Verständigung mit Unterstützung der Wissenschaft über das, was die Qualität und den Erfolg schulischer Bildung ausmacht, wird die Reform nicht vorankommen. Derzeit ist die Perspektive auf ­Prüfungsergebnisse und Vergleichsarbeiten verengt. Das wird dem Auftrag der Landesverfassung für die schulische Bildung nicht gerecht.

Die GEW will eine wirksame Qualitätsentwicklung für das Bildungssystem Baden-Württembergs

Umfassende Strukturreformen, die sehr viele Unterstützungssysteme betreffen, brauchen Zeit. Sie müssen auf ihren Nutzen überprüft und Fehlentwicklungen müssen korrigiert werden. In der kommenden Legislaturperiode muss die Reform mit ihren mageren Ergebnissen auf den Prüfstand. Insbesondere das ZSL muss zeitnah arbeitsfähig werden. Dazu gilt es auch, Aufgaben zu priorisieren. Bisher wurde zu wenig beachtet, dass es am wichtigsten ist, die Menschen mitzunehmen, die mit ihrer jeweiligen Expertise engagiert für die Qualität schulischer Bildung arbeiten. Es wird Zeit, alle in den Projektgruppen erarbeiteten Beiträge zum Qualitätskonzept sowie die Policy-Briefe des wissenschaftlichen Beirats zusammenzuführen und zu veröffentlichen. Dann kann der bislang versäumte Dialog mit allen Beteiligten nachgeholt werden. So könnte ein Qualitätskonzept für das Bildungssystem in Baden-Württemberg entwickelt werden, das diesen Namen verdient hat.

Wichtige Eckpunkte

Wichtige Eckpunkte für eines solches Konzepts hat die GEW wiederholt formuliert und in den bildungspolitischen Diskurs eingebracht, zuletzt bei einer Fachtagung zur Lehrerfortbildung im Februar 2020:

• Fortbildungswirksamkeit an Schulen

Im Zentrum der Qualitätsentwicklung steht die Schule. Schulen erhalten dafür Zeit- und Fortbildungsbudgets. Sie erkennen ihren Fortbildungsbedarf und planen ihre Fortbildungen. Schulnahe Fortbildungsformate sind längerfristig konzipiert und unterstützen professionelle Lerngemeinschaften. Sie sind ein wichtiges Instrument der Personalentwicklung. Der Fortbildungsbedarf wird regelmäßig evaluiert. Fachteams konzipieren passende Formate und stellen sie regional zur Verfügung. Dabei berücksichtigen sie aktuelle bildungswissenschaftliche Forschungsstände. Schulleiter*innen werden für Aufgaben in der Fortbildungsplanung qualifiziert.

• Personalentwicklung im Fortbildungssystem

Für das haupt- und nebenamtliche Fortbildungspersonal und das Leitungs­personal der Fortbildungseinrichtungen gibt es klare Anforderungs- und Kompetenzprofile. Das Fortbildungspersonal wird sorgfältig ausgewählt, auf seine ­Tätigkeit vorbereitet und qualifiziert sich tätigkeitsbegleitend ständig weiter. ­
Fortbildnergruppen vernetzen sich. Auch im gehobenen Dienst sind Funktionsstellen wie im höheren Dienst notwendig. Sie müssen mindestens nach A 14 bezahlt werden.

• Fortbildungswirksamkeit regionaler Fortbildungseinrichtungen

Für eine wirksame Qualitätsentwicklung sind schulnahe und gut erreichbare Fortbildungseinrichtungen erforderlich. Die Seminare für Ausbildung und Fortbildung der Lehrkräfte werden zu „Regio­nalen Pädagogischen Zentren“ (RPZ) ­weiterentwickelt. Sie werden hauptamtlich geleitet und verfügen über eigenes hochqualifiziertes Fortbildungspersonal. Die Fortbildungsangebote der RPZ stehen allen Schularten zur Verfügung. Die RPZ sichern die Wirksamkeit der Aus- und Fortbildung bei kooperativer Planung und Auswertung. Die ­Fortbildungsakademien bleiben für landesweite Fortbildungen und als erwachsenengerechte pädagogische Zentren erhalten. Sie unterstützen vor allem mehrtägige Formate.

• Steuerung der Lehrkräftefortbildung

Das ZSL unterstützt die schulnahen Fortbildungseinrichtungen in der Konzeptionsentwicklung durch Kommunikation und Abstimmung mit den Einrichtungen des Fortbildungssystems und mit der Schulaufsicht sowie bei der Planung landesweiter Schwerpunktprojekte. Bei der Entwicklung digitaler Fortbildungsformate stellt das ZSL Begleitung, Unterstützung und Support für die Nutzer*innen sicher. Der Aufbau einer digitalen Lernplattform ist überfällig. Das IBBW stellt Daten und Erkenntnisse der Bildungswissenschaft für die Qualitätsentwicklung auf allen Ebenen in geeigneten Formaten zur Verfügung.

• Rolle der Schulaufsicht

„Die Aufsicht schließt die Beratung ein“ – das sieht die GEW immer noch so! Dialog, Vereinbarungen und Beratung sind wichtige Führungsinstrumente für die Schulaufsichtsbeamt*innen. Die Schulaufsicht interpretiert gemeinsam mit den Schulleitungen und den Kollegien daten- und erfahrungsgestützte Evaluationen. Ziele, Maßnahmen für die Schulentwicklung sowie notwendige Unterstützungsleistungen werden vereinbart. Zwischen der Schulaufsicht und den Einrichtungen der Lehrerbildung findet ein systematisierter gegenseitiger Wissens­transfer statt.

• Qualitätsentwicklung auf allen Ebenen

Die Steuerung des ­Fortbildungssystems erfolgt auf der Basis eines Referenzrahmens Schulqualität. Für das Fortbildungssystem wird im Dialog mit Expert*innen, mit den im Bildungssystem Tätigen und mit relevanten gesellschaftlichen Gruppen und Entscheidungsträgern ein Qualitätsrahmen auf wissenschaftlicher Grundlage erarbeitet und implementiert. Zur Evaluation gibt es eine regelmäßige öffentliche ­Rechenschaftslegung der Gesamtergebnisse. Evidenzorientierung und Qualitätssicherung gelten auf allen Ebenen.

• Qualitätsentwicklung braucht Ressourcen

Wer die Qualität verbessern will, muss ­investieren. Es reicht nicht aus, ­einige ­Leitungsstellen vorübergehend zu finanzieren und ansonsten mit den bisherigen, mehrfach gekürzten finanziellen Mitteln in der Lehrkräfteaus- und -fortbildung ­bessere Ergebnisse zu ­erwarten. Baden-Württemberg muss für die Qualitätsentwicklung mehr Geld in bedarfsgerechte und ­flexible Fortbildungsbudgets investieren. Lehrer­bildungseinrichtungen brauchen hoch­­qualifizierte und gut bezahlte Fachkräfte verschiedener Professionen und quali­fizierter Verwaltungskräfte.

• Qualitätsentwicklung schließt auch die regionale Schulentwicklung ein

Dass sich Schleswig-Holstein und Hamburg in Vergleichserhebungen schulischer Leistungen verbessert haben, diente als wesentliche Begründung für die neuen Strukturen in Baden-Württemberg. Überhört wurden dabei die Hinweise aus der Wissenschaft, Baden-Württemberg habe sich vor dem Hintergrund seiner ganz anderen Größe und Bevölkerungsstruktur in schulischen Leistungsvergleichen gar nicht signifikant verschlechtert. Übersehen wurde in jedem Fall, dass in den beiden nördlichen Bundesländern die Schulstrukturen nachhaltig weiterentwickelt wurden und dies ebenfalls ein wesentlicher Erfolgsfaktor sein dürfte. So wurden in Schleswig-Holstein Grundschulen organisatorisch zusammengelegt. Dadurch wurde fachfremder Unterricht reduziert. In der Sekundarstufe setzt Schleswig-Holstein konsequent auf ­Gemeinschaftsschulen und Gymnasien. Dadurch können sich die Schulen stärker auf ihre Unterrichtsentwicklung konzentrieren, statt um Schüler*innen zu konkurrieren. In Schleswig-Holstein könnten neben dem Institut für Qualitätsentwicklung ganz andere Entwicklungen zum besseren Abschneiden in Schulleistungsvergleichen beigetragen haben. Eine evidenzorientierte Bildungspolitik müsste in ein Qualitätskonzept also die regionale Schulentwicklung einbeziehen und ideologisch motivierte Denkverbote in der Schulstruk­turdebatte überwinden.