Nicht alle Schulen gleich behandeln

Wie viel Personal jede Schule bekommt, ist in Baden-Württemberg landesweit einheitlich geregelt. Stellen gibt es nach dem Organisationserlass zur Erfüllung des Pflichtunterrichts, für Schulversuche, genehmigte Ganztagsschulen, bilinguale Züge und für das sonderpädagogische Budget. Zusätzlich erhalten Schulen eine Vertretungsreserve von nicht einmal 2 Prozent aller Stellen und ein ergänzendes Budget der Schulaufsichtsbehörden von bis zu 2 Lehrerwochenstunden pro Klasse. Aktuell steht aber den allgemeinbildenden Schulen mit Ausnahme der Gymnasien aufgrund des Lehrkräftemangels kein Ergänzungsbereich zur Verfügung. Auch der Pflichtunterricht kann in vielen Schulen nicht mehr vollständig erteilt werden.

„Im Grundsatz geht das Ministerium von einheitlichen Bedingungen an den Schulen aus, die eine Lehrkräfteversorgung nach dem Gleichheitsprinzip legitimiert.“

Diese Richtlinien lassen der Schulaufsicht nur einen begrenzten Handlungsspielraum, um auf Probleme an einzelnen Schulen zu reagieren. Die Zuweisungen zusätzlicher Lehrkräfte für den Ganztagsbetrieb und die integrative Förderung von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf beziehen sich nur auf den Zusatzbedarf, nicht auf einen erhöhten Grundbedarf der Schulen (beispielsweise wegen kleinerer Inklusionsklassen). Häufig berichten Schulen, dass ergänzende Mittel, soweit überhaupt vorhanden, für Vertretungen benötigt werden, weil die Vertretungsreserve nicht ausreicht. Für kurzfristige Lücken bei der Unterrichtsversorgung ist die Vertretungsreserve eh nicht gedacht. Das Kultusministerium in Baden-Württemberg spricht von „örtlichen schulischen Besonderheiten“, für die Schulen gezielt einige wenige zusätzlichen Lehrerwochenstunden verlangen können. Mehr steht nicht zur Verfügung. Im Grundsatz geht das Ministerium von einheitlichen Bedingungen an den Schulen aus, die eine Lehrkräfteversorgung nach dem Gleichheitsprinzip legitimiert. Allerdings wäre eine Lehrkräftezuweisung nach Schüler- und nicht nach Klassenzahl notwendig, um es konsequent zu verwirklichen.

Gleichheitsprinzip verstärkt Unterschiede

Langsam setzt sich nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch in der Gesellschaft die Erkenntnis durch, dass das Gleichheitsprinzip bei der Schulfinanzierung mitentscheidend für die eher noch zunehmenden sozialen Bildungsunterschiede ist. Sozial benachteiligte Schülerinnen und Schüler und solche mit Migrationshintergrund und nichtdeutscher Familiensprache verteilen sich nicht gleichmäßig über die Schulen und Klassen. Sie konzentrieren sich zunehmend in einem Teil der Schulen. Neben der individuellen Bildungsbenachteiligung bestehen kollektive Benachteiligungen durch das gemeinsame Schicksal von Bevölkerungsgruppen in bestimmten Regionen.

Die Wohnbedingungen zwischen den Stadtteilen und regional unterschiedliche Bodenpreise führen zu einer sich in den letzten Jahren verstärkenden räumlichen Separierung sozialer Gruppen. Eine pädagogisch-psychologische Sichtweise auf Bildungsbenachteiligung – etwa durch die IQB-Bildungstrends – hat dazu beigetragen, überwiegend nur die soziale Lage und die Leistungen einzelner Schülerinnen und Schüler zu sehen und nicht die pädagogische Ausgangslage einer Schulklasse und Schule in unterschiedlichen Regionen mit sich teilweise überlagernden pädagogischen Herausforderungen.

Eine institutionelle Sichtweise auf Bildungsbenachteiligung wurde in Baden-Württemberg mit den flächendeckenden Leistungsuntersuchungen bedeutsam. Die Unterschiede der sozialen Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler in den untersuchten Klassen verlangten nach einem „fairen“ Vergleich. Die Lehrkräfte sollten die Leistungen nicht nur mit dem Landesdurchschnitt, sondern „darüber hinaus mit dem Leistungsdurchschnitt einer Gruppe von Klassen vergleichen (können), die der eigenen Klasse in Bezug auf den sozialen Kontext ähnlich sind“

Bei den Vergleichsarbeiten (VERA3) wurden drei Kontextgruppen (Tabelle 1) unterschieden mit jeweils einem Viertel aller Klassen in den beiden Randgruppen.

Die deutlichen Unterschiede in der sozialen Zusammensetzung der Klassen nach Kontextgruppen zeigten sich besonders hinsichtlich der Bezieher*innen von Sozialleistungen und einer nicht-deutschen Familiensprache. Seit 2012 werden die Unterschiede zwischen den Kontextgruppen nicht mehr in den landesweiten Ergebnisberichten mitgeteilt, obwohl der Anteil der Kinder mit niedrigem Haushaltseinkommen im letzten Jahrzehnt gestiegen ist (www.bildungsbericht.de, Tab.A4-8web). Der Anteil der Schülerinnen und Schüler mit dominanter nichtdeutscher Sprache in der 3. Jahrgangsstufe hat sich bis 2021 von 10,6 auf 22,5 Prozent mehr als verdoppelt. Im Rahmen des IQB-Bildungstrends 2016 im 4. Schuljahr wurde für Baden-Württemberg ermittelt, dass 43,3 Prozent der befragten Schülerinnen und Schüler mit Migrationshintergrund in Klassen unterrichtet wurden, in denen mehr als 40 Prozent der Schülerinnen und Schüler einen Migrationshintergrund hatten (IQB-Bericht 2016, S. 245).

Die allgemein starke Zunahme der sozialen Unterschiede zwischen den Schulen ist auch für Baden-Württemberg anzunehmen. Bei den weiterführenden nichtgymnasialen Schularten gilt dies häufig noch verstärkt.

„Es gibt folglich ausreichende Begründungen für eine bedarfsdifferenzierende Personalausstattung der Schule auf der Grundlage eines Sozialindexes.“

Auf sie konzentrieren sich die sozialen Herausforderungen. Dabei sind, um die soziale Situation von Schulen aus einer pädagogischen Perspektive angemessen zu beurteilen, zusätzlich die Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf oder in Klassen für zugewanderte Kinder zu berücksichtigen.

Durch die häufige Verbindung zwischen sozialer Benachteiligung, sonderpädagogischem Förderbedarf sowie sprachlichen und kulturellen Herausforderungen durch Migrationshintergrund entstehen an den Schulen sehr unterschiedliche und komplexe pädagogische Anforderungen. Die Lehrkräfte müssen in Abhängigkeit von der Klassenzusammensetzung unter anderem Sprachförderbedarf, sonderpädagogischen Förderbedarf bei unterschiedlichem Förderschwerpunkt der Kinder, kulturelle Integration von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund sowie Maßnahmen zur Minderung der psychosozialen Folgen von Armut berücksichtigen. Damit sind teilweise divergierende Anforderungen an die Unterrichtsgestaltung für die Lehrkräfte verbunden. 

Es gibt folglich ausreichende Begründungen für eine bedarfsdifferenzierende Personalausstattung der Schule auf der Grundlage eines Sozialindexes. Schon die Empfehlungen eines Expertenberichts zur Bildungssituation in Baden-Württemberg von 2011 forderten: „Mittel sollten nicht nach dem „Gießkannen-Prinzip“ eingesetzt, sondern zielgenau verwendet werden.“ (Baumert et al., 2011, Seite 22)

„Mithilfe des Sozialindexes bekommen Schulen in sozial benachteiligten ­Lagen bis zu 50 Prozent mehr Personal.“

Wie Daten zur sozialen Lage ermittelt werden können

Die sozialen Ausgangsbedingungen an den Schulen zu erfassen, ist wegen fehlender Daten zur sozialen Lage der Familie der Schülerinnen und Schüler in der Schulstatistik schwierig. Die zentralen Indikatoren zur Bestimmung des sozialen Status sind Angaben zum Beruf, Einkommen und Bildungsniveau der Eltern. Diese Merkmale sieht die Statistik aber nicht vor. So muss nach anderen Möglichkeiten für einen Sozialindex gesucht werden. Das elaborierteste Verfahren zur Ermittlung der sozialen Situation einzelner Schulen hat Hamburg seit 2006 entwickelt. Der dortige Sozialindex wird auf Basis der Schulstatistik und kleinräumig verfügbarer Sozialdaten ermittelt. Die Schulen werden nach dem Sozialindex sechs Gruppen zugeordnet. Dadurch bekommen Schulen in sozial benachteiligten Lagen bis zu 50 Prozent mehr Personal (Antwort des Senats, Drucksache 22/4019 vom 27. April 2021).

Nordrhein-Westfalen verwendete bis 2020 einen Sozialindex, nach dem die Schulen in fünf Standorttypen mit jeweils etwa einem Fünftel aller Schulen eingeteilt wurden. Diese Standorttypen wurden über den Anteil von Kindern mit Migrationshintergrund in der Schule und dem Anteil von SGB-II-Empfänger*innen unter 18 Jahren im Schulumfeld bestimmt. Ein neu entwickelter Sozialindex ab dem Schuljahr 2021/2022 unterscheidet neun unterschiedlich große Gruppen von Schulen.

Neben der SGB-II-Quote berücksichtigt dieser Index eine nichtdeutsche Familiensprache, den eigenen Zuzug aus dem Ausland und den Anteil der Schüler*innen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt in den Bereichen Lernen, soziale Entwicklung und Sprache (Schräpler & Jeworutzki, 2021). (Siehe auch Seite 20) Die Möglichkeit einer einfachen landesweiten Ermittlung von sozial belasteten Schulen besteht in Österreich (Radinger unter anderem 2018).

Dort wurde von der Bundesanstalt Statistik ein Chancenindex für eine bedarfsdifferenzierte Schulfinanzierung berechnet. Er berücksichtigt die nichtdeutsche Familiensprache als Merkmal der Schulstatistik und den höchsten Bildungsstand der Eltern nach dem in Österreich existierenden Bildungsstandregister. Über die Kombination der Merkmale für jede Schülerin und jeden Schüler über ein Personenkennzeichen wurde die individuelle soziale Lage bestimmt. Der Mittelwert über alle Schülerinnen und Schüler für jede Schule ergibt deren soziale Position im Vergleich zu allen anderen Schulen.

An diesen Beispielen wird deutlich, dass die Entwicklung eines Sozialindexes von den verfügbaren Daten und datenschutzrechtlichen Bedingungen abhängig sind. Die bisherigen Erfahrungen legen einen Sozialindex nahe, der sich ausschließlich auf Merkmale der Schülerinnen und Schüler der jeweiligen Schule bezieht.

Schul- und Stadtbezirksgrenzen stimmen meist nicht überein und durch Gestattungen (genehmigte Schulbezirkswechsel) kann die Schülerschaft einer Schule deutlich von den Erwartungswerten nach den Kontextdaten abweichen. Um erwartungskonforme Antworten zu vermeiden, sollten nur regelmäßig verfügbare Daten der amtlichen Statistik verwendet und keine Daten, die speziell für eine Indexkonstruktion an den Schulen erhoben werden. Der Index sollte möglichst wenige Merkmale berücksichtigen.

Als Einkommens- oder Armutsindikator bietet sich in Deutschland die SGBII-Quote beziehungsweise der Anteil der Schülerinnen und Schüler mit Anspruchsberechtigung nach dem Bildungs- und Teilhabegesetz (BuT) an. Einige Länder erfassen dieses Merkmal bereits im Rahmen der Schulstatistik. Daneben wird häufig das Merkmal einer nichtdeutschen Familiensprache aus der Schulstatistik herangezogen, weil es potentielle kulturelle und sprachliche Herausforderungen an den Schulen anzeigt und zugleich hoch mit der sozialen Lage der Schülerinnen und Schüler zusammenhängt.

Besondere aktuelle Bedeutung erhält ein Sozialindex durch das im Koalitionsvertrag der Bundesregierung vereinbarte „Startchancen-Programm“ zur besonderen Förderung von Schulen mit einem hohen Anteil sozial benachteiligter Schülerinnen und Schüler. Das soll über Investitionsmaßnahmen und zusätzliche Stellen für schulische Sozialarbeit für deutschlandweit insgesamt 8.000 Schulen gelingen. Wenn die Auswahl der Schulen für dieses Programm bundesweit einheitlichen Kriterien folgen soll, dann bietet die Schulstatistik dafür nur den Anteil ausländischer Schüler*innen. 

Das häufig – auch in der Statistik der Kindertagesbetreuung - verwendete Merkmal einer nichtdeutschen Familiensprache wird nur in Niedersachsen nicht erfasst. Ein praktikabler Vorschlag, um einkommensschwache Familien bundesweit einheitlich zu erfassen, wäre eine Ergänzung der statistischen Erhebungsmerkmale bei Schülerinnen und Schüler in Bedarfsgemeinschaften mit SGBII-Bezug. Von ihnen müsste zusätzlich die amtliche Nummer der besuchten Schule erhoben werden (dies wäre über die Ergänzung einer Verordnung möglich und damit ohne Gesetzesänderungen). Aus den in allen Ländern vorliegenden Schulverzeichnissen lässt sich eine entsprechende Liste erstellen. Das Statistische Bundesamt könnte aus der Summe der Leistungsempfänger*innen nach Schulen und der Schüler*innenzahl insgesamt und mit ausländischer Staatsangehörigkeit und/oder nichtdeutscher Familiensprache – vergleichbar dem Vorgehen in Österreich – einen datenschutzrechtlich unbedenklichen Sozialindex für alle Schulen in Deutschland erstellen.

„Reiche Gemeinden mit ­relativ ­wenigen ­sozialen ­Brennpunkten können oft ­umfangreiche ­Fördermaßnahmen ­finanzieren, die für sozial stark ­belastete ­Gemeinden undenkbar sind.“

Was beachtet werden sollte

Mit einem Sozialindex allein ändert sich aber die Schulfinanzierung nicht. Untersuchungen zur Wirkung des Indexes auf die Verteilung von Personalstellen zeigten häufig nicht den erwarteten Effekt, sondern – trotz gegenteiliger Intentionenm – zum Teil deutlich ungünstigere Bedingungen an den sozial belasteten Schulen als an den sozial begünstigten. Dazu trägt auch die klassenbezogene Lehrkräftezuweisung bei, die mehrzügige Schulen benachteiligt. Meist ist die Stellenausstattung der Programme zu gering und dann ergreifen die Schulverwaltungen nicht die Maßnahmen, um eine zielführende Stellenverteilung durchzusetzen.

Oft wird übersehen, dass zur Schulausstattung maßgeblich die Kommunen beitragen. Zusätzliche Räumlichkeiten für einen Mittagstisch und Ganztagsbetreuung, eine erweiterte Sachausstattung der Schulen, Schulsozialarbeiter*innen und ergänzende Hausaufgabenhilfe müssen von den Kommunen bereitgestellt werden. Die Finanzierungsbedingungen der kommunalen Haushalte sind aber stark von der ökonomischen Leistungskraft und den Lebensbedingungen der Bevölkerung einer Kommune abhängig und variieren dadurch erheblich (einen echten kommunalen Finanzausgleich gibt es in Baden-Württemberg nicht). Damit ergibt sich für viele Kommunen mit sozialen Problemlagen das Dilemma, mit vergleichsweise geringen kommunalen Mitteln ausgestattet zu sein. Reiche Gemeinden mit relativ wenigen sozialen Brennpunkten können oft umfangreiche Fördermaßnahmen finanzieren, die für sozial stark belastete Gemeinden undenkbar sind.